翟 巍

近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“指南征求意見(jiàn)稿”），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，旨在進(jìn)一步明確公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的基本原則，細(xì)化壟斷行為分析思路和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)提供清晰指引，健全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域持續(xù)規(guī)范健康發(fā)展。

公用事業(yè)，是為公眾生產(chǎn)生活提供必需商品或服務(wù)的一系列行業(yè)的統(tǒng)稱，包括供水、供電、供氣、公共交通、垃圾處理等。由于關(guān)系國(guó)計(jì)民生，公用事業(yè)歷來(lái)是監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域。具體來(lái)說(shuō)，公用事業(yè)具有公共性、政策性和地域性特點(diǎn)，如供水、供電、供氣等行業(yè)通常依賴管道、線路這樣的物理網(wǎng)絡(luò)，或其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提供商品和服務(wù)。因此，許多公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者具有特許經(jīng)營(yíng)壟斷地位或自然壟斷地位，這大大增加了其濫用市場(chǎng)支配地位的可能。從以往監(jiān)管部門的查處情況來(lái)看，部分供水公司限定供水工程交易，限定二次供水設(shè)施、設(shè)備及部件的品牌和供貨廠商；一些燃?xì)夤疽箝_(kāi)發(fā)商在新建住宅小區(qū)申報(bào)安裝管道燃?xì)鈺r(shí)，必須將安裝工程交由其承建。此類行為不僅扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

針對(duì)上述問(wèn)題，指南征求意見(jiàn)稿對(duì)不公平高價(jià)、限定交易、搭售等典型濫用市場(chǎng)支配地位行為，逐一細(xì)化了識(shí)別和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，指南征求意見(jiàn)稿第十六條指出，在認(rèn)定具有市場(chǎng)支配地位的公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者是否實(shí)施“限定交易”這一行為時(shí)，既需要考慮通過(guò)直接限定以及直接拒絕、故意拖延提供服務(wù)等方式進(jìn)行強(qiáng)制限定的情形，也需要考慮通過(guò)設(shè)置報(bào)裝流程、格式合同、管理系統(tǒng)等方式變相實(shí)施限定的情形。這些細(xì)化規(guī)定提煉自近年來(lái)公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，有助于經(jīng)營(yíng)者更準(zhǔn)確地把握行為合法與違法的界限，也有助于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)識(shí)別壟斷行為的具體特征和表現(xiàn)形式，從而在源頭上防范違法行為。

同時(shí)，由于公用事業(yè)的服務(wù)、供給網(wǎng)絡(luò)通常具有明顯的地域性，僅服務(wù)于特定區(qū)域，且其監(jiān)管主體具有很強(qiáng)的屬地性特征，這也為一些地方行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政壟斷行為提供了條件。為追求本地利益，某些地方行政機(jī)關(guān)可能在公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)濫用行政權(quán)力，歧視外地經(jīng)營(yíng)者、排除限制公平競(jìng)爭(zhēng)。為防范和矯正這類破壞全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的違法行為，指南征求意見(jiàn)稿明確了公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┕礁?jìng)爭(zhēng)審查制度的具體標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)限定交易、妨礙市場(chǎng)進(jìn)入、妨礙商品自由流通、排斥或限制參加招投標(biāo)等行政壟斷行為，逐項(xiàng)列出識(shí)別和認(rèn)定的考量因素。例如，指南征求意見(jiàn)稿第三十三條明確，排斥或限制參加招投標(biāo)行為包括不依法發(fā)布招標(biāo)投標(biāo)等信息、設(shè)定歧視性的資質(zhì)要求或者評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等。這些規(guī)定以強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)理念為導(dǎo)向，有助于推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)變觀念和職能，提升對(duì)行政壟斷行為的執(zhí)法質(zhì)效。

在日常生活中，許多消費(fèi)者在合法權(quán)益受到公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者侵害時(shí)，往往習(xí)慣于通過(guò)民法典、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法來(lái)維權(quán)。然而，這類侵害行為中有一部分本質(zhì)上屬于壟斷行為，通過(guò)反壟斷法維權(quán)則更為有效。因此，指南征求意見(jiàn)稿對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為特征的明確界定，不僅有助于提升公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和合規(guī)管理水平，還能為公眾提供清晰的反壟斷維權(quán)操作指引，有助于引導(dǎo)消費(fèi)者運(yùn)用反壟斷法維護(hù)自身作為公用服務(wù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。此外，在公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的情形下，指南征求意見(jiàn)稿關(guān)于壟斷行為的認(rèn)定條款，還可以為檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟提供參照依據(jù)。

加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法，破除地方保護(hù)和行政性壟斷，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然要求。公用事業(yè)作為自然壟斷環(huán)節(jié)集中的領(lǐng)域，其競(jìng)爭(zhēng)狀況直接關(guān)系到人民群眾的生活質(zhì)量和獲得感。指南征求意見(jiàn)稿體現(xiàn)了“監(jiān)管為民”的理念，待其經(jīng)法定程序正式出臺(tái)后，有望為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者及行業(yè)協(xié)會(huì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供明確規(guī)范，并為地方行政機(jī)關(guān)的行政干預(yù)劃出紅線，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（作者系華東政法大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心執(zhí)行主任）